近日，香港城市规划上诉委员会（下称“上诉委员会”）作出一项裁定（TOWN PLANNING APPEAL NO. 1 OF 2017），根据《城市规划条例》（第131章）第16条及第17条，裁定上诉人（包括南生围发展有限公司等四间公司）对于答辩人城市规划委员会（下称“城规会”）早前根据第 16 条驳回上诉人就元朗南生围用地及甩洲用地（统称为“上诉用地”）规划许可申请所提出的第二次上诉（以下称为“第二次上诉”）上诉得直。上诉委员会认为上诉人在申请中就上诉用地提出的开发方案符合相关规划意图，且不会开启容许二次上诉的不良先例，因此以三比二大比数裁定，该申请在进一步研究该开发方案对于生态及交通造成影响的基础上得直。本案上诉委员会由蔡源福资深大律师（Mr. CHUA Guan-hock, SC）担任主席，委员会成员包括周雯玲女士（Ms. Irene CHOW Man-ling）、凌洁心女士（Ms. Imma LING Kit-sum）、王东升先生（Mr. Lawrence ONG Tong-sing, JP）及余远聘博士（Dr. William YU Yuen-ping ）。
案件背景资料
此次涉案的上诉用地分別由第一及第二上诉人部分拥有，在过去三十年中是一项长期诉讼的主要对象。南生围用地部分主要由鱼塘和芦苇丛组成，其用途最初在1994年被指定为「康乐」地带（REC）、「自然保育区」地带（CA）和「住宅（丙类）」地带（R(C)）。甩洲用地部分则位于湿地保育区（Wetland Conservation Area）和米埔内后海湾拉姆萨尔湿地（Mai Po Inner Deep Bay Ramsar Site）内，其用途被指定为「具特殊科学价值地点」地带（Site of Special Scientific Interest, 简称SSSI），上诉人曾对此提出异议。上诉委员会于2014年8月根据案件TPA 13/1993（该案件在1996年获得枢密院多数支持）作出裁定，恒基兆业地产代理有限公司（以下称为“恒地”）在受条件限制的情況下获得规划许可，获准在南生围用地开发低层住宅建筑和高尔夫球场、及在甩洲开发自然保育区（以下称为“经批准的恒地计划”）。然而，经批准的恒地计划早已于2010年12月19日届满（恒地之后曾四次申请延期都未获批准，最终于2017年9月8日撤回该延期申请）。
2005年及2006年，南生围与甩洲被重新规划：甩洲用地的土地用途在米埔锦绣花园分区计划大纲图（以下称“米埔计划大纲图”）内被指定为其中一幅「具特殊科学价值地点」地带(SSSI(1))，而南生围的私人土地则在南生围分区计划大纲图（以下称“南生围计划大纲图”）内被指定为「其他指定用途（综合发展及湿地保护区）」地带（OU(CDWEA1)）。
2011年，Mutual Luck Investment Ltd向上诉委员会提交了在丰乐围开发的规划申请（以下称为“丰乐围申请”），该申请于2013年获得准许。
2012年10月及2015年6月，上诉人先后就上诉用地（分别为第一次上诉及第二次上诉的标的）规划许可向城规会提交申请A及申请B，两项申请内容包括上诉人申請将南生围西南部作为住宅社区开发，其余地区则申请发展成为湿地改善区，甩洲用地则申请发展成为芦洲自然保育区。但是，这两项申请均被城规会拒绝，其理由包括（但不限于）：
申请人提出的开发方案不符合「其他指定用途（综合发展及湿地保护区）」地带的规划意图，以及
批准该申请将为「其他指定用途（综合发展及湿地保护区）」地带区域内的类似规划申请将树立一个不良先例。
在聆讯中，上诉人撤回了关于申请 A 的第一次上诉。 因此，上诉委员会只针对有关申请 B 的第二次上诉作出裁决。
初步争论点
在审理上诉的实质案情之前，上诉委员会的多数委员就本案的几项初步争论点发表了意见，其中一点针对城规会是否妥善履行了其一贯及公平行事的职责。基于城规会在驳回上诉人的申请B时的立场与批准恒地计划及丰乐围计划时有所不同，上诉委员会多数委员认为城规会在处理上诉人的申请B时不够直截了当，且未能保持立场一致及公平，尤其是规划署与渔农自然护理署之间缺乏适当的协调——两个机构在申请过程中的表现反复无常，以致严重拖慢申请进度且导致大笔额外公共开支。
争论点 1：南生围计划大纲图将南生围用地的土用途指定为「其他指定用途（综合发展及湿地保护区）」地带，以及米埔计划大纲图将甩洲用地的土地用途指定为「具特殊科学价值地点」地带的规划意图是什么？
大多数委员明确表示，诠释分区计划大纲图及图则夹附相关注释时需顾及两者均为具有约束力的文件。另一方面，图则说明书及《城市规划委员会规划指引》则具有参考价值，但对上诉委员会的诠释并无约束力。
就本案涉及的规划意图而言，裁定中指出在南生围计划大纲图中所表明的规划意图是十分清晰的，比如“保护及改善现有鱼塘或湿地的生态价值及功能”。该规划意图是以务实的角度出发，在进行生态保护和改善的同时亦允许可开发总楼面面积达到规定的上限。值得注意的是，虽然有关规划及保育原则中包括“公私合营”这一种方式，但是正确及务实地实现这一规划意图最主要的考虑因素应为如何在保护生态环境与商业发展之间取得适当的平衡，而不仅仅是考虑会否对环境产生不利影响或干扰。
争论点2：在生态与视觉影响因素方面，申請人提出的开发建议是否符合规划意图？
在第二个争论点上，上诉委员会的多数委员认为申请 B 符合相关的规划意图。首先，申请B 符合“不可有湿地净损失（No-net-loss in wet land）”原则。 其次，该申请能够显着提高南生围用地和甩洲用地内鱼塘及湿地的生态价值与功能。 最后，该申请仅包括开发占地有限的低密度私人住宅，其容积率、预计单位及居民数量均属合理范围，且不会超过规定允许的最大总楼面面积。申请B还建议包括承诺对剩余鱼塘和湿地进行长期保护和管理，以及采取切实可行的步骤以尽量减少及补偿对于周边生态与视觉影响。
争论点3：批准申请B是否会为日后开发其他「其他指定用途（综合发展及湿地保护区）」地带的规划申请开创不良先例？
关于第三个争论点，上诉委员会认为允许第二次上诉不会导致不良先例。虽然城规会辩称准许第二次上诉将鼓励更多有关住宅开发的申请，从而有可能对周边生态、景观及环境的完整性造成损害，但大多数委员认为这一上诉涉及就两幅不同区域用地进行综合开发，是一个具有独特性的个案。证明开创不良先例这个论点的必要前提是首先需要有类似个案，而城规会未曾发现任何类似用地具有以上类似的特征。
本案关键要点
上诉委员会对于此案的裁定对于应该如何适切审视规划文件背后真正规划意图提供了重要启示。委员会在裁決中特別强调，在解读图则的相关注释与图则说明书时应从实际操作的层面出发，脚踏实地，从而避免采用过于严谨、纯技术层面，或流于字面意思的阐释方式。
蔡源福资深大律师（Mr. CHUA Guan-hock, SC）在本案上诉委员会担任主席，委员成员包括周雯玲女士（Ms. Irene CHOW Man-ling）、凌洁心女士（Ms. Imma LING Kit-sum）、王东升先生（Mr. Lawrence ONG Tong-sing, JP）及余远聘博士（Dr. William YU Yuen-ping ）。
石善明大律师（Anthony Ismail），Katherine Olley大律师在本案中担任上诉人代表大律师。
孙靖乾资深大律师（Jenkin Suen SC），林恩铭大律师（Justin Lam）在本案中担任答辩人代表大律师。
本案例报告由汪嘉宝实习大律师（Pupil barrister Clara Wong）与刘逸冲实习大律师 (Pupil barrister Charlie Liu）共同撰写。
